« J'étais solitaire dans le Nouou et inerte. Je ne trouvais pas d'endroit où je puisse me tenir debout, je ne trouvais pas de lieu où je puisse m'asseoir. La ville d'Héliopolis où je devais résider n'était pas encore fondée, le trône sur lequel je devais m'asseoir n'était pas encore formé...."
18 Juillet 2018
La loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 a entendu apporter de nouvelles réponses au problème du caractère non suspensif du recours devant le juge administratif. L'introduction du référé-liberté et du référé-suspension permit de rendre plus effective la justice administrative en élargissant le champ d'action du juge des référés.
Le décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018 portant modification du code de justice administrative et du code de l'urbanisme (parties réglementaires) insère l'article R612-5-2 au sein du code de justice administrative (CJA) ainsi rédigé :
"En cas de rejet d'une demande de suspension présentée sur le fondement de l'article L. 521-1 au motif qu'il n'est pas fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision, il appartient au requérant, sauf lorsqu'un pourvoi en cassation est exercé contre l'ordonnance rendue par le juge des référés, de confirmer le maintien de sa requête à fin d'annulation ou de réformation dans un délai d'un mois à compter de la notification de ce rejet. A défaut, le requérant est réputé s'être désisté.
« Dans le cas prévu au premier alinéa, la notification de l'ordonnance de rejet mentionne qu'à défaut de confirmation du maintien de sa requête dans le délai d'un mois, le requérant est réputé s'être désisté."
L'article L521-1 du CJA aborde la procédure de référé suspension :
"Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.
Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision".
Qu'est-ce qu'une procédure de référés ?
Les procédures de référés permettent au requérant de demander au juge des référés d'ordonner des mesures provisoires tendant à préserver en urgence des droits.
Pour demander un référé d'urgence il faut :
Le requérant doit démontrer la nécessité de la mesure qu’il demande. L’urgence est ainsi caractérisée lorsque l’exécution de l’acte administratif "porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre", intérêts qui peuvent être de nature financière (CE, sect., 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres n°228815).
C'est pourquoi, le juge du référé constitue, en premier lieu, un juge du provisoire. Son ordonnance permet le prononcé de mesures conservatoires et réversibles (CE, 13 février 2006, Commune de Fontenay-le-Comte n° 285184
Quelles sont les autres procédures de référés ?
Article L521-2 CJA "Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures".
Article R522-1 CJA "La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit contenir l'exposé au moins sommaire des faits et moyens et justifier de l'urgence de l'affaire.
A peine d'irrecevabilité, les conclusions tendant à la suspension d'une décision administrative ou de certains de ses effets doivent être présentées par requête distincte de la requête à fin d'annulation ou de réformation et accompagnées d'une copie de cette dernière".
Article L521-3 CJA "En cas d'urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l'absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative".
Article R531-1 CJA "S'il n'est rien demandé de plus que la constatation de faits, le juge des référés peut, sur simple requête qui peut être présentée sans ministère d'avocat et même en l'absence d'une décision administrative préalable, désigner un expert pour constater sans délai les faits qui seraient susceptibles de donner lieu à un litige devant la juridiction. Il peut, à cet effet, désigner une personne figurant sur l'un des tableaux établis en application de l'article R. 221-9. Il peut, le cas échéant, désigner toute autre personne de son choix".
Article R532-1 "Le juge des référés peut, sur simple requête et même en l'absence de décision administrative préalable, prescrire toute mesure utile d'expertise ou d'instruction.
Il peut notamment charger un expert de procéder, lors de l'exécution de travaux publics, à toutes constatations relatives à l'état des immeubles susceptibles d'être affectés par des dommages ainsi qu'aux causes et à l'étendue des dommages qui surviendraient effectivement pendant la durée de sa mission.
Les demandes présentées en application du présent chapitre sont dispensées du ministère d'avocat si elles se rattachent à des litiges dispensés de ce ministère.
Avis en est donné immédiatement aux défendeurs éventuels.
Par dérogation aux dispositions des articles R. 832-2 et R. 832-3, le délai pour former tierce opposition est de quinze jours".
Article R541-1 CJA "Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. Il peut, même d'office, subordonner le versement de la provision à la constitution d'une garantie".
Quelle est la spécificités du référé-suspension ?
Le reféré-suspension permet d'obtenir le prononcé "provisoire" par le juge jugeant seul de la suspension de l'exécution d'une décision administrative (Un permis de construire, un refus de titre de séjour...).
Une ordonnance de suspension n’a pas l’autorité de chose jugée au principal. Elle n’en est pas moins exécutoire et obligatoire en vertu de l’autorité qui s’attache aux décisions de justice (Art. L11 et art L511-1 CJA).
Conseil d'État, Section, 07/10/2016, 395211"si, eu égard à leur caractère provisoire, les décisions du juge des référés n'ont pas, au principal, l'autorité de la chose jugée, elles sont néanmoins, conformément au principe rappelé à l'article L. 11 du code de justice administrative, exécutoires et, en vertu de l'autorité qui s'attache aux décisions de justice, obligatoires ; qu'il en résulte que lorsque le juge des référés a prononcé la suspension d'une décision administrative et qu'il n'a pas été mis fin à cette suspension - soit, par l'aboutissement d'une voie de recours, soit dans les conditions prévues à l'article L. 521-4 du code de justice administrative, soit par l'intervention d'une décision au fond - l'administration ne saurait légalement reprendre une même décision sans qu'il ait été remédié au vice que le juge des référés avait pris en considération pour prononcer la suspension ; que, lorsque le juge des référés a suspendu une décision de refus, il incombe à l'administration, sur injonction du juge des référés ou lorsqu'elle est saisie par le demandeur en ce sens, de procéder au réexamen de la demande ayant donné lieu à ce refus ; que lorsque le juge des référés a retenu comme propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de ce refus un moyen dirigé contre les motifs de cette décision, l'autorité administrative ne saurait, eu égard à la force obligatoire de l'ordonnance de suspension, et sauf circonstances nouvelles, rejeter de nouveau la demande en se fondant sur les motifs en cause".
Le juge des référés n’intervient qu’en lien avec l’existence d’un recours au fond contre la décision contestée, et ne peut faire droit à la demande de suspension que si la requête principale s’avère recevable (CE, 1er mars 2004, M. S., 258505) alors que dans d’autres procédures de référé, un recours au fond n’est pas exigé mais peut toujours être exercé pour remettre en cause ce qui a résulté du jugement en référé.
L'ordonnance cesse de produire son effet dès que le juge s'est prononcé sur la demande d'annulation. Le juge des référés se prononce dans un délai variant de 48 heures à un mois ou plus en fonction de l'urgence.
Les décisions sont rendues en premier ressort en matière de référé-instruction (article R. 533-1 du code de justice administrative), de référé-constat, ou de référé-provision (article R. 541-3 du code de justice administrative), de référé-liberté (Article L. 523-1 du code de justice administrative). Elles sont donc susceptibles d’appel devant le juge des référés du Conseil d’État, émanant de toute partie à l’instance contrairement aux décisions en matière de référé-suspension.
Les décisions rendues en matière de référé-suspension (et de référé mesures-utiles) sont rendues en premier et dernier ressors en vertu de l'article L523-1 CJA). Elles font l’objet d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État, qui statue alors en formation collégiale.
Relevons un arrêt du Conseil d'Etat en date du 8 février 2017 n° 402417 :
La Haute Assemblée confirme qu’en cas de déféré préfectoral au titre de son contrôle de légalité sur les actes communaux ou intercommunaux, le préfet peur interjeter appel dès le lendemain d'un échec de sa demande en référé suspension.
Retenons que si un justiciable engage un référé suspension et qu'il perd : Seul le recours en cassation est ouvert très surprenant.
S'il s'agit d'une requête du représentant de l’Etat dirigées contre les actes des communes » (article L. 554-1 du CJA et art. L. 2131-6, alinéa 3, du CGCT), le Préfet :
Dès le 1er octobre 2018 (date de dépôt des requêtes), après un référé suspension perdu faute de moyen sérieux, le requérant devra expressément confirmer sa requête au fond sauf s’il a engagé un recours en cassation contre cette ordonnance. Et le Préfet ?
Complément :
Le décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018 portant modification du code de justice administrative et du code de l'urbanisme (parties réglementaires) insèrent d'autres modifications :
Modification article R424-5 et R424-13 : Obligation de mention de la date d'affichage en mairie pour l'administration
Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s'il s'agit d'un sursis à statuer, elle doit être motivée.
Il en est de même lorsqu'une dérogation ou une adaptation mineure est accordée".
Ce certificat mentionne la date d'affichage en mairie de l'avis de dépôt prévu à l'article R.* 423-6.
En cas de permis tacite, ce certificat indique la date à laquelle le dossier a été transmis au préfet ou à son délégué dans les conditions définies aux articles L2131-1 et L2131-2 du code général des collectivités territoriales
Modification de l'article R600-1 : Obligation de notification du recours par son auteur
La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours.
La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux.
NOTA :
Conformément à l’article 9 du décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018, ces dispositions sont applicables aux requêtes dirigées contre des décisions intervenues après le 1er octobre 2018".
Modification article R600-3 : Délai de six mois au lieu d'un an pour intenter un recours contre une décision d'urbanisme
Sauf preuve contraire, la date de cet achèvement est celle de la réception de la déclaration d'achèvement mentionnée à l'article R. 462-1.
NOTA :
Conformément à l’article 9 du décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018, ces dispositions sont applicables aux requêtes dirigées contre des décisions intervenues après le 1er octobre 2018".
Modification article R600-4 : Renforcement de la justification de l'intérêt à agir des requérants
Lorsqu'elles sont introduites par une association, ces mêmes requêtes doivent, à peine d'irrecevabilité, être accompagnées des statuts de celle-ci, ainsi que du récépissé attestant de sa déclaration en préfecture.
Le présent article n'est pas applicable aux décisions contestées par le pétitionnaire".
Le président de la formation de jugement, ou le magistrat qu'il désigne à cet effet, peut, à tout moment, fixer une nouvelle date de cristallisation des moyens lorsque le jugement de l'affaire le justifie.
Le présent article n'est pas applicable aux décisions contestées par le pétitionnaire".
Création article R600-6 : Délai impératif de dix mois pour les recours
La cour administrative d'appel statue dans le même délai sur les jugements rendus sur les requêtes mentionnées au premier alinéa.
NOTA :
Conformément à l’article 9 du décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018, ces dispositions sont applicables aux requêtes enregistrées à compter du 1er octobre 2018".
Création article R600-7 : Délivrance d'une attestation de non-recours
"Toute personne peut se faire délivrer par le greffe de la juridiction devant laquelle un recours est susceptible d'être formé contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, ou contre un jugement portant sur une telle décision, un document qui, soit atteste de l'absence de recours contentieux ou d'appel portant sur cette décision devant cette juridiction, soit, dans l'hypothèse où un recours ou un appel a été enregistré au greffe de la juridiction, indique la date d'enregistrement de ce recours ou de cet appel.
Toute personne peut se faire délivrer par le secrétariat de la section du contentieux du Conseil d'Etat un document attestant de l'absence de pourvoi contre un jugement ou un arrêt relatif à une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code ou, dans l'hypothèse où un pourvoi a été enregistré, indiquant la date d'enregistrement de ce pourvoi".
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